上海推进地下空间纳入土地利用规划拓展城市发展新空间-上海产业园区

上海推进地下空间纳入土地利用规划拓展城市发展新空间

土地

所属地区：上海发布日期：2025年08月14日

为优化城市空间布局，提升土地资源配置效率，我国正以城市地质调查为先导，统筹地上地下空间开发利用，逐步将城市地下空间系统纳入土地利用规划体系，通过加强用途管制与完善使用权出让方式，构建城市资源环境安全新体系，为招商引资创造优质空间环境，推动城镇化高质量发展。
一、以城市地质调查为基础，夯实地下空间开发科学前提。2023年，相关指导意见明确要求加强城市地质调查工作，旨在补齐城市规划、建设与管理中的地质数据短板。各地通过系统开展地下空间资源普查，全面掌握地质结构、水文条件、地下资源分布及环境承载能力，为地下空间开发利用提供精准数据支撑。以上海为例，2022年启动的新一轮城市地质调查专项工作，重点聚焦地下空间开发适宜性分区划分，通过三维地质建模技术，明确不同区域地下空间可开发深度、建设条件及潜在风险，为地下交通网络、综合管廊、储能设施等重大项目规划布局奠定科学基础。
二、统筹多规衔接，建立地下空间用途管制制度。按照中央关于“统筹城市地上地下建设”的要求，地下空间开发利用需纳入土地利用总体规划，并与城乡规划、交通发展规划、人防工程规划等空间性规划做好衔接。2023年发布的指导意见提出，探索实行地下空间用途管制制度，坚持公益优先原则，对规划确定的公共安全、人防工程、城市基础设施、公共服务设施等用途空间实行优先控制和严格保护。深圳市在2021年出台的地下空间开发利用专项规划中，明确将地下轨道交通枢纽、应急避难场所、市政管线综合管廊等公益类设施作为开发重点，划定地下空间保护红线，严格限制商业性开发对公益空间的侵占，确保城市功能安全。
三、完善使用权出让方式，规范地下空间市场配置。为促进地下空间依法有序开发利用，国家鼓励各地因地制宜探索完善建设用地使用权（地下）出让方式。2023年指导意见明确，对国防、人防、防灾、城市基础设施和公共服务设施等符合《划拨用地目录》的地下建设用地，可采用划拨方式供地；对工业、仓储、商业等经营性项目，支持通过出让方式开发利用地下空间。杭州市在2022年推进地下空间开发市场化配置改革，完善地下建设用地基准地价体系，根据地下空间开发深度、用途类型、区位条件等制定差异化地价标准，并建立健全地下建设用地使用权登记制度，依法保障使用权人的占有、使用、收益和处分权利，激发市场主体参与地下空间开发的积极性。
四、结合城市更新，推动地下空间再开发利用。在城镇化进入存量发展阶段的背景下，各地积极激励原地下建设用地使用权人结合城市更新改造进行地下空间再开发。上海市在旧城区改造过程中，鼓励企业利用既有建筑地下空间进行升级改造，建设地下停车场、商业服务设施、文化休闲空间等，通过“空间置换”提升土地利用效率。北京市在2023年城市更新试点工作中，支持老旧小区结合地下管网改造，同步开发地下储藏空间、非机动车停放区等，改善居民生活环境，实现地下空间资源的集约高效利用。
随着地下空间纳入土地利用规划体系的逐步推进，城市开发正从“平面扩张”向“立体发展”转型。这一举措不仅能够拓展城镇化发展新空间、开辟城市建设新资源，更能通过科学规划与规范管理，构建城市资源环境安全新体系，为经济社会高质量发展提供坚实的空间保障。

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